黃靖的小宇宙日常

一、傳統公共行政時期（1887-1960）

（一）工業革命之衝擊：

從威爾遜（ Woodrow Wilson）自1887 年發表＜行政學研究＞（The Study of Administration）乙文以來，公共行政的理論就一直不斷的在相應發展。從歷史的演進來看，傳統公共行政理論的興起是相應於資本主義下的工業社會的理性思潮，而後續行政理論的發展，其實就一直與科技和經濟的發展脫離不了關係。例如：從英國發明蒸氣機之後，人類的歷史從農業社會推進至工業社會。機械的發明徹底的改變了原本的生產方式，大量生產、One Best Way 的思考模式相應而生。工業變化主要是因應科技的進展，而科技的進展又帶動了其他相關的變化，這不但使生產方式形成根本的轉變，對了行政的發展也造成了決定性的影響。

（二）歐陸行政官僚體系發展的承繼：

從西方發展的歷史脈絡來看，歐陸行政官僚體系的發展，是基於王權鞏固的需求。早期的官僚體系是「私人的」，換言之，它是以基於對特定個人的忠誠感，而非是「公共的」根據法律向組織或國家表達忠誠。恩庇制（patronage）與裙帶關係（nepotism）氾濫的結果也促使了官僚體系為了個人利益而貪污。十九世紀以來，經過改良並以功績為基礎的官僚體制的出現， 不但代表了行政官僚突破以往的沈苛陋習， 實際也代表行政機器（Administrative Machinery）時代的來臨。雖然如此，隨著文明的發展，社會也愈趨複雜，因而也更需要行政的方法以利於管理的運作。公共行政的研究，不能僅從公共組織內部的技術層面來考量。因此，吾人必須從公共行政與其政治、社會環境息息相關的角度來探討。Jun S. Jong（1986）把公共行政就視為是社會、行政與個人之間持續辯證的過程（an ongoing dialectical process）。

（三）政治與行政的分立：對「效率」價值的追求：

公共行政的思想理論雖然淵遠流長，但直到19 世紀末才出現將其作為一個獨立專業領域的主張，其第一步便是從政治學的範疇中獨立出來。縱觀Woodrow Wilson 以來，公共行政學的研究皆是針對行政官僚體制如何被有效率的組織與運作方式。因此，在不同的時期當中，面對的社會問題不同時，對於民眾的要求，行政組織就應該要有相對應的反應。工業革命帶來機器的發明，使無數產品的製造由機器代替手工完成，同時大規模生產能力的增加，更促進了資本的流通。資本流通愈迅速，工商業就愈形發達，因而造成了許多社會現象。諸如：人口的增加、事務的複雜化、人口向都市集中、與都市問題的興起…，都促使行政體系日益膨脹，政府的權力也日益增加。在此時的理論發展，也就特別強調官僚體系中「經濟」與「效率」的研究。這樣的社會發展對應到行政體系的管理需求，便反映在Max Weber 的理想型官僚體系，或是Taylor, Fayol 等人的科學管理學派。

（四）反思：政治與行政果能完全二分？

美國的公共行政發展有三根柱石，第一根是效率，期望以最經濟的手段獲致最佳的效果；第二是經濟，期望能以最少的成本創造最多的效果；第三是社會公平，期望每個人的尊嚴都能受到尊重。綜觀行政理論的發展，皆是在這三個核心價值之間擺盪。由於科技愈來愈發達，社會複雜度高，人民要求政府做的事也愈來愈多，使得公私部門界線日益模糊。而且政務官日益依靠事務官員的專業技能，使得事務官有機會進入決策制定的過程，因此造成了事務官員的權力愈來愈大。如此一來，非但造成了行政參與的風氣，也使得政治與行政的界線日益模糊，並非像從前如此強調二分。就美國的情況而言，中央與地方政府的互動過程當中，地方政府有日漸依賴中央的趨勢。況且一九三０年代世界經濟大恐慌的發生，也使得聯邦政府有此機會推行「新政」（New Deal）挽救經濟，造成政府的力量介入民間。換言之，當時政府被認為是一種合法的手段，用來解決曾經被認為是私人領域的問題與事務，政府直接的干預銀行、股票市場、退休金、住宅、就業、公共事務

的發展及市場的管理等問題。這些社會的發展情勢，都促使政府愈來愈膨脹，也因此促成了大政府的出現與發展。

二、新公共行政與新公共管理的對張（1960-2000）

（一）新公共行政

1.產生的背景時代：

新公共行政（New Public Administration）興起於美國紛擾不安的六０年代，此時的美國真可謂是多事之秋，百廢待興，包括黑人民權運動、反越戰運動、學生運動…等社會運動風起雲湧，此為新公共行政興起的背景。美國的六０年代是到處充斥著衝突的十年，一連串的社會問題接踵而至，而當時服膺於行為科學的美國，因為科學方法的失靈，也導致了人民對政府的不信任。有鑑於此，面對社會的騷動，學術界亦承受來自於政治、社會、經濟等各方面的壓力，因而促使學者重新檢視傳統公共行政只重效率和與社會疏離的問題。因此，在行政學者D. Waldo 的發起與贊助下，聚集了許多年輕的公共行政學者，針對傳統的公共行政學研究提出批判與檢討，並於1968 年間在雪城大學召開第一次的明諾布魯克會議（the First Minnowbrook Conference），因而產生了「新公共行政學派」。

2.主要追求之核心價值：

新公共行政運動主張，行政人員應體現下列的價值：堅持更寬闊的社會公平、關切更廣泛的政治參與、追求行政倫理與實務的規範意義、致力知識與實踐的整合、正視多元主義（pluralism）的缺失、以及邏輯實證論與經驗論的限制。此外，他們也呼籲政府，應主動積極的扮演倡議者的角色，照顧弱勢族群，以追求社會公平為職志。Jun S. Jong（1986）也言：「未來公共行政的主要職責在於促進公共利益、發展和執行公共政策、建立民主行政、詮釋社會問題、理解人類行為和互動與追求行政知識」。

（二）新公共管理

1.興起之時代背景：

自1970 年代以來，世界各國政府所面臨的大環境為必須處理的公共事務日益增多，但是可用的經濟資源卻日益緊縮，政府實務上的運作不但陷入了不可治理性（ungovernability）的危機中；另一方面，行政官僚的弊病在現代的社會當中，更加顯露無疑。因此，在七０年代的晚期，傳統公共行政，受到以行政改革為訴求的新公共管理主義（New Public Management ） 的挑戰。在ODEC（Organization for Economic Cooperation and Development）的會員國，採取以管理者主義與新制度經濟學的理論為基礎的行政改革途徑，主張最小的政府，就是最好的政府，並以市場的機制來改善政府失靈的問題，此在八０年代、九０年代，興起了一股不小的風潮，在學術界是「新公共管理主義」，在實務界則是「政府再造」（Reinventing Government）運動，如 柴契爾 夫人（Thatcher）的續階計劃（Next Step），以及美國Clinton－Gore 政府所提出National Performance Review（NPR）之主要目標，並蔓延到澳洲大陸、紐西蘭、歐洲各國以及後進的亞洲各國，儼然成為各國政府再造（或行政革新）的主流。

2.主要追求之核心價值：

就整個公共行政發展的脈絡看來，隨著公部門所面對的環境日益複雜，1970年之後政府實務上的運作陷入了如Samuel P. Huntington 等學者所謂的不可治理性的危機中；另一方面，昔日建構在理性主義下的行政官僚，也無法充分回應社會結構的變遷。因此，「新公共管理主義」的發展代表了行政研究發展從原本強調「規範性」的觀點，轉變為「務實」取向的觀點。而且，這種新的公部門管理模式也都為大多數的先進國家所遵從。諸如英國續階的計畫、美國柯林頓政府的計畫，都在在的顯示了這股新公共管理風潮的興盛。隨著社會的多元化，政府不僅面臨日趨繁複的公共問題，而且亦須面對日趨高漲的社會力之挑戰。因此，西方國家為因應技術變遷、全球化、和國際競爭力的挑戰，就針對公部門缺乏效率的弱點使用市場競爭機制的手段，來改善政府組織內部運作與對外公眾服務的效率與效能；換而言之，也就是強調市場角色的極大化與政府角色的極小化。

三、對新公共管理的批評與治理的興起（1995-）

（一）市場導向的困境：

1.小而美就一定「小而能」？

80 年代興起的「新公共管理主義」是為了因應傳統官僚模型缺乏效率的弱點，即使如此，「小而美」、「小而能」的政府是否就挽回政府的正當性？70 年代左右的財政赤字，造成了政府不得不因應社會環境的變遷而轉變；在政府失靈的年代當中，新公共管理在理論上與在實務上均有顯著的成績，但相對而言卻也引發了相當大的質疑。Rosenbloom（1998：198-200）認為在新公共管理主義之下，以市場機制為主的公共行政會面臨到三個難以處理的問題：其一是政治與行政如和二分的問題；其二是市場法則是否會強化現有社會的不公平現象；其三是如何對於市場機制的行政組織進行課責的工作。

2.是「消費者」還是「公民」？

學者Geore Soros 也在其《全球資本主義危機》（1998）一書的引言中，對於新公共管理所強調的市場基本教義就有明確的抨擊：

『…市場基本教義錯誤的解釋市場的運作方式，使得市場扮演一個過度重要的角色，無形中對開放社會構成危險。…對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回頭促成政治上的失靈。全球資本主義最大的缺陷之一，便是容許市場機制和利潤動機涉入原本不應出現的活動範圍內。…作為一個市場參與者，我總是盡量提高利潤；但做為一位公民，我所關注的社會價值：和平、正義與自由等。我無法以市場參與者的身份來發揮這些價值觀。…依據市場基本教義，所有社會活動和人類互動都應視為交易性、契約性的行為，必須以金錢此公因素來衡量其價值。所有的活動都要盡量交由爭取最高利潤的競爭這隻「看不見的手」來調控，任何比這隻「看不見的手」更具干預性的東西都不能接受』

（二）對公民倫理（新公民精神）的重視：新公共服務學派的治理觀點：

Denhardt夫婦在2003 年提出了新公共服務一詞（the New Public Service, 2003），提倡重新找回公益與公共服務的精神，結合社區的力量來進行公共服務的提供。事實上，其注重政府的角色在於服務而非掌舵的論述，恰好也反映了治理觀點中政府無法獨力在政策網絡中推動政策的現實，認為政府的任務不應體現在控制或引導新的方向。據此，治理講究政府在網絡環境中的協調機能與雙贏策略，有益的結合民間的力量進行網絡治理的工作。

(以上整理自史美強老師國科會研究作品)